Por: José Manuel Ugarte es doctor de la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administravo).
REFLEXIONES SOBRE EL MODELO POLICIAL ESTADOUNIDENSE, A PROPÓSITO DE LA MUERTE DE GEORGE FLOYD
LOS HECHOS Y LA HISTORIA
La injusta muerte de George Floyd ha reavivado en Estados Unidos el debate sobre la policía, particularmente sobre el excesivo uso de la fuerza letal preferentemente contra personas de color, especialmente en los estados del sur.
En Latinoamérica ese hecho y otros semejantes han causado asombro. No ciertamente porque aquí la Policía esté exenta de problemas, sino por la forma de producción del hecho: el ejercicio de la violencia letal en forma pública sin que esté justificada en forma alguna por el riesgo que suponía para la vida del policía o de terceros, y todavía, sin que del hecho en sí se derivaran las consecuencias para su autor que era dable esperar.
La airada reacción de la comunidad afronorteamericana en todo el país, ha sucedido muchas otras veces, pero ahora ha tenido repercusiones mundiales y con inclusión de activistas interraciales e interculturales.
El análisis del modelo policial estadounidense-arquetípico ejemplo del modelo policial anglosajón- ayuda a entender -no a justificar- la producción de estos hechos, y muestra que este modelo, tantas veces presentado como ideal en Latinoamérica, tiene tanto fortalezas como debilidades, que procuraremos aquí analizar.
Existen, indudablemente, tantos modelos policiales como países en el mundo; los sistemas de seguridad pública de cada país derivan tanto de su historia como de las formas de adaptación a la realidad local que experimentan los modelos extranjeros asumidos como base. A grandes ras-gos, todos derivan de dos grandes troncos que representan una opción fundamental.
Se trata del modelo europeo continental o de Policía de Estado, cuya versión paradigmática corresponde a Francia, y que es el predominante en Latinoamérica, y del modelo anglosajón o de policía de comunidad, que, aunque se originó en Inglaterra, hoy halla su expresión más acabada en Estados Unidos de América. A diferencia del modelo de policía de Estado, surgido del poder real y ejercido por funcionarios públicos, nacido y ejercido de arriba hacia abajo- el modelo de policía de comunidad surgió del ejercicio de la función policial por parte de ciudadanos comunes, investidos de facultades policiales por parte del Estado. Iniciado en Inglaterra por la asignación de la función policial a los miembros de cada vecindario o familia para ayudar a los restantes a evitar ser víctimas de delitos, después de la toma del poder por Guillermo el Conquistador en 1066. Se pasó a una forma de organización denominada frankpledge en el cual cada hombre que tuviera más de doce años integraba un grupo con nueve de sus vecinos, llamado tything, todos juramentados para capturar a quién de ellos cometiera un delito. Diez tythings formaban un hundred, a cargo de un constable primer funcionario policial con función permanente (aunque aún honoraria) designado por el noble local. Los hundred eran agrupados en shires equivalente al posterior condado a cargo del shirereeve, posteriormente denominado sherif, nombrado por el Rey.
El surgimiento de una policía profesionalizada y con mayor organización se tornó un imperativo derivado del desarrollo industrial. En Inglaterra, las ideas de magistrados como Henry y John Fielding, y del filósofo Jeremy Bentham dieron lugar a la creación, en Londres, de una policía centralizada y profesionalizada, cuyo objeto fundamental fue la prevención del delito, finalidad a la que aportaba el patrullaje preventivo casual adoptado. Nació así la Metropolitan Police, conocida popularmente como Scotland Yard, sancionándose en 1829 la Metropolitan Police Act, piedra angular de la nueva institución. Se trataba de una policía profesional y uniformada cuya función incluía de modo destacado la investigación criminal, con fuerte impronta de servicio público, y adiestrada y disciplinada conforme a es-trictos lineamientos legales, dependiendo del gobierno. No obstante, en el interior del país sobrevivió la organización policial local, que fue estructurándose –y paulatinamente profesionalizándose sobre la base del condado, bajo la dirección de los consejos locales y con jefes de policía lo-cales.
UNA POLICÍA POLITIZADA Y PROCLIVE A LA CORRUPCIÓN
La Policía profesional nació en Estados Unidos a mediados del siglo XIX en las ciudades, como un servicio proporcionado por la administración local a los vecinos, a quienes ya proveía de bomberos, hospitales, etc. Aunque fue adoptada la idea del patrullaje preventivo casual, estas policías locales, a diferencia de su modelo británico, dependían de gobiernos municipales y estaban sujetas a la influencia de caudillos políticos locales. Más que regidos por estrictas normas legales, los policías tenían un ámbito signicativo de discrecionalidad, debiendo por su actuación y satisfacción de las expectativas locales ganarse el acatamiento y respeto de la ciudadanía, más que por la autoridad formal que les era conferida. La misión policial, por otra parte, era mucho más amplia que la de sus colegas británicos. El adiestramiento era pobre, como lo era su regulación normativa. Se esperaba que su iniciativa le permitiría superar las dificultades con que se encontrara.
Más que al gobierno, el policía debía su lealtad al caudillo político local, que impulsaba su nombramiento y a su jefe policial. La corrupción era frecuente. Los cambios políticos en la ciudad traían aparejados despidos masivos de policías. La “protección” de negocios ilícitos de caudillos políticos locales constituía parte de las tareas reales del policía.
Era necesario cambiar. La primera tentativa de cambio fue provocada por los progresistas. Se trataba en general de blancos de clase media y media alta, de alto nivel cultural, preocupados por perfeccionar el gobierno y mejorar la moral de la sociedad y en el caso, de luchar contra la partidización y corrupción policial, perfeccionar su formación y limitar su amplia misión, concentrándola en la lucha contra el delito. Un progresista paradigmático fue Theodore Roosevelt, Presidente de Estados Unidos y fundador del Federal Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación). Se obtuvieron logros en la lucha contra la corrupción, pero no tanto en la despolitización y despartidización policial. Un instrumento para ello fue la creación, para el control de la policía, y para supervisar las designaciones, de comisiones de supervisión bipartidarias, para evitar su aprovechamiento político por parte de cualquiera de los dos partidos políticos dominantes.
Una tentativa posterior estuvo a cargo de un grupo de jefes de policía, los reformadores, con la bandera de la profesionalización, aplicando avances tecnológicos al accionar policial, tanto al patrullaje como a la investigación criminal. Afirmando su condición de expertos en el accionar policial, rechazaron la injerencia político partidaria, tendiendo a evitar toda otra influencia en sus Departamentos, y establecieron normas de conducción de su personal, y recurrieron a las universidades para perfeccionar su gestión. Orlando Winfield Wilson, autor del conocido Police Administration, profesor en la Universidad de Berkeley, al igual que August Vollmer, quien creó el primer grado universitario en ciencia policial en la Universidad de Wichita y llegó a presidir la Asociación Internacional de Jefes de Policía (IACP), lo mismo que Richard H. Sylvester Jr., fueron influyentes figuras de este movimiento.
No obstante, durante la década de 1960, la actividad policial en Estados Unidos experimentó una seria crisis frente al surgimiento de la lucha por los derechos civiles y contra la segregación racial. La policía estaba en su inmensa mayoría integrada por blancos, y era percibida por las minorías, como representante y defensora de la supremacía blanca.
Ante incidentes de violencia racial por la policía en las ciudades estadounidenses, la comunidad entera se sublevaba, atacaba dependencias policiales y cometía destrozos. La policía reprimía y era superada, interviniendo la Guardia Nacional y en ocasiones las fuerzas armadas, produciéndose en consecuencia víctimas fatales.
Tal fue el caso de New York City en julio de 1964; Los Ángeles (disturbios Watts-1965); Newark y Detroit (1967). Casi todas las ciudades norteamericanas de cierta magnitud fueron escenario de estos desórdenes. Tras los disturbios, el presidente Lyndon Johnson formó la Comisión de Desórdenes Civiles para investigar las causas. La Comisión señaló la necesidad de más investigación académica sobre el tema policial, mejor adiestramiento y formación del personal policial, mejor supervisión, y mejor coordinación de los esfuerzos en la lucha contra el delito.
Algunos de los grandes problemas estaban representados por el creciente aislamiento de la policía respecto de la comunidad, con la consiguiente desconfianza recíproca; la existencia de distanciamiento entre superiores y subordinados, consecuencia no deseada de la jerarquización de la carrera policial y de la existencia de un número mayor de reglamentaciones. Surgió la necesidad de preparar a los efectivos para tratar con los vecinos; mejorar la formación, paga, y estimular la iniciativa de los policías de rango menor; retornar al patrullaje a pie como medio de establecer presencia en la calle y mejorar las relaciones con la comunidad; incrementar la incorporación de minorías –negra, latina, etc. y, preferentemente, patrullar las calles
de barrios dominados por una minoría con personal policial perteneciente a ella; ejercer una supervisión mejor y más estricta, para disminuir casos de brutalidad policial, lograr una actitud en la policía dirigida a la solución de problemas, una actitud proactiva contra el delito. La era de la community oriented policing y posteriormente, de la problem oriented policing comenzó.
- También, entre los aspectos que merecen señalarse, se encuentra en Estados Unidos la denominada revolución del debido proceso: un conjunto de decisiones judiciales que estableció limitaciones a las facultades policiales, particularmente en materia de utilización de pruebas por modo indebido (Mapp vs. Ohio, 1961), derecho a la presencia de un abogado durante el interrogatorio en una dependencia policial (Escobedo vs. Illinois, 1964) y derecho del sospechoso a ser informado al momento de la detención de sus derechos constitucionales a permanecer en silencio, a saber que su declaración puede ser utilizada en su contra ante un tribunal, a un abogado durante el interrogatorio, y a que en caso de no poder pagarse uno, les será proporcionado de oficio; el ya clásico Miranda vs. Arizona (1966)
En definitiva, mucho se avanzó…pero no alcanzó.
PROBLEMAS DEL MODELO POLICIAL ESTADOUNIDENSE QUE PERSISTEN HASTA HOY
El modelo europeo continental predominante en Latinoamérica se refleja en
grandes instituciones policiales organizadas bajo nociones de servicio público, e incluso policías únicas en países unitarios como Ecuador, Colombia, Perú, Bolivia, Guatemala, El Salvador, y Panamá. En estos países cuesta comprender la conformación de la policía estadounidense. Estados Unidos tiene alrededor de 18.000 instituciones policiales, que comprenden policías municipales, de condado, tribales (de tribus indígenas) policías especiales (competencia limitada a determinados aspectos) estaduales y nacionales. Las policías locales comprenden desde el New York Police Department con cerca de 40.000 efectivos hasta departamentos de policía con un efectivo. La Oficina Federal de Investigación (FBI) coopera con las policías locales, como lo hacen también las policías estaduales.
La tradición anglosajona de gobierno local autónomo ha determinado que las ciudades y pueblos tengan discrecionalidad en la organización de sus policías; si bien los estados locales tienen facultades para establecer standards mínimos para las policías locales existentes dentro del estado, subsisten amplios márgenes para las facultades organizativas de las autoridades locales. En general, la tradición de los reformadores determina que el jefe del departamento de policía establece la política a seguir y los lemas y valores fundamentales, dentro del marco amplio fijado por la normativa local y nacional y bajo el control del regente o concejo municipal, que designan frecuentemente una comisión o un comisionado de policía.
Para ingresar a la policía local estadounidense se requiere título secundario. Muchos exigen algún estudio de college (etapa inicial de universidad) y muy pocos el bachelor degree (grado académico inicial).
La instrucción requerida comprende entre tres y cuatro meses según lugares. Mientras en policías estaduales o grandes policías locales hay instrucción adicional para especialización o ascenso, en instituciones pequeñas ello no sucede. El empleo abusivo de fuerza letal fue un problema en la policía estadounidense desde muy tempranos tiempos, como señala Harry W. Moore . En realidad, una sociedad que permite la tenencia y portación de armas por particulares, incluso armas de guerra en algunos estados, y que tiene un sustancial componente de violencia, puede colocar a un policía ante opciones difíciles, pero lo cierto es que la muerte de sospechosos a manos de la policía en el acto de detención continúa siendo un hecho frecuente. Hay policías locales que utilizan balas de punta hueca, de mayor efecto letal, para disminuir el riesgo de herir accidentalmente a terceros. Mucho más frecuente aún es la muerte de sospechosos de raza negra en el acto de detención. El caso de Floyd dista de ser un hecho aislado. La secuencia muerte injusta de persona de color -falta de castigo al policía- provoca protesta popular masiva, se ha reiterado muchas veces en Estados Unidos, más allá del auge de estos hechos en los 60s y en la actualidad. ¿Causas y remedios? Creemos que la fuerte vinculación de la policía con la comunidad, que constituye un valor positivo, tiene el riesgo de que la policía comparta disvalores fuertemente presentes en ciertas comunidades, como el prejuicio racial. El policía local estadounidense, más que formado en valores, es instruido en la función policial en el breve período inicial. La autonomía del gobierno local fue trasladada por los reformadores a la autonomía de la policía local, bajo la impronta del Jefe, aunque existan controles. Desde los orígenes, el policía de patrulla gozó de una amplia discrecionalidad, que también puede tener consecuencias no deseadas.
Sin duda que el sustantivo incremento de los controles, la implementación legal de standards como las Reglas de La Habana de Naciones Unidas, no vigentes en muchas policías locales, la lucha contra la discriminación racial, la implementación de efectiva enseñanza de derechos humanos como parte de la enseñanza de todo policía, podrían ayudar. Pero lo cierto que la policía estadounidense es producto de una sociedad que valora fuertemente la iniciativa individual, la libertad de los ciudadanos y el derecho de éstos a defenderla, el gobierno local autónomo, el commonman, y que tiene problemas como la discriminación racial que no ha logrado superar. Cabe esperar que las reacciones provocadas por la muerte de Floyd impulsen los cambios necesarios.
